“應保盡保”是中央領導同志多次提出和今年的政 府工作報告要求切實解決的重要任務，但目前全國 多數墾區的上百萬農墾職工，因為一沒有城鎮戶 口，二沒有納入低保線，長期被排除在應保盡保的 大門之外，已逐漸形成了一個較龐大的弱勢群體。
 國家早在上世紀80年代就在一系列文件中明確了農 墾職工與其他產業工人一樣是國家職工，享有國家 職工應享受的各項權利。但是，由于種種原因，全 國大部分墾區農墾職工戶口農轉非問題一直沒有得 到解決。由于是農業戶口，困難職工無法得到民政 救濟，下崗職工享受不到基本生活費，大批職工至 今未能參加社會基本養老保險，造成貧困職工群體 不斷擴大。+ 今年上半年，我們在寧夏墾區調研時了解到該墾區 自1996年開始，經過多方面的艱苦努力，截至2002 年5月，全區農墾所屬國營農牧場的絕大多數農業戶 口職工及其家屬一次性解決了城鎮戶口；22個企業 的6557名困難職工首批納入到當地政府低保工作范 圍——成為全國首家基本做到應保盡保的墾區（城 市墾區除外）。現將調查的情況介紹如下。+
一、 職工戶口整體農轉非，一次性取得應保盡保資 格
1、 起因與醞釀階段+ 過去，寧夏農墾由于農轉非問題久拖不決，造成廣 大農墾職工極大的不滿情緒。1995年至1996年，銀 川市內的農墾工業單位和部分農場的職工、家屬， 由于企業經濟困難，工資不能按時發放，有些職工 難以維持正常的生活；又因為是農業戶口，子女就 業困難，學費不斷上漲，職工難以承受，矛盾越來 越突出，導致部分農墾職工及其家屬多次上訪，墾 區領導也多次到自治區黨委、政府反映，要求盡快 解決農墾職工和家屬農轉非問題。+ 寧夏自治區黨委和自治區政府于1996年底，指示自 治區公安廳、糧食局、農墾局等單位組成聯合工作 組，提出了解決農墾職工戶口農轉非實施意見。
 2.實施階段+ 自治區人民政府于1996年12月2日召開了第33次常務 會議，決定一次性全部解決區屬國營農林牧場現有 農業戶口職工及其家屬共約7.2萬人的城鎮戶口。
 1997年3月12日，自治區公安廳、糧食廳根據自治區 政府第33次常委會議紀要，聯合制定了文件，對農 墾職工戶口農轉非的范圍和條件、審批程序等具體 事宜做出明確的規定。（1）范圍和條件自治區 農墾局、農業廳、林業廳、畜牧局、司法廳、農建 委、農林科學院、農學院所屬國營農林牧場以及企 業事業單位（以下統稱農口單位）的職工及其家 屬。1996年12月2日以前在當地已在冊的，具有長住 戶口的農口各單位正式職工（含離、退休職工）及 其配偶、子女、父母，可由農業戶口轉為非農業戶 口。+ 不具備轉戶條件的農口各單位農牧人員和超計劃生 育的職工全戶，不解決非農業戶口。（2）審批手 續職工本人提出申請，填寫《農口職工家屬農轉 非入戶審批表》一式三份，交所在單位審查后，由 負責管理職工檔案的縣處級單位和主管部門集中申 報。職工家屬戶口所在地派出所負責審核，再報所 在市縣（區）公安、糧食局（分局）復核，由地市 公安、糧食（財貿）局審批。+ 自1997年4月起，在各農墾單位所屬地區各級政府和 公安部門的大力支持下，截至2002年3月，寧夏農墾 系統共解決了7萬余名職工及其家屬的農轉非戶口。 廣大職工和家屬拿到了企盼已久的城鎮戶口，表示 感謝黨和政府解決了幾十年都解決不了的老大難問 題。+ 目前還有1600余人因結婚遷入等遺留問題暫未解決 農轉非戶口問題，目前有關方面正在積極努力，預 計近期內可望解決。截至2002年3月，全系統共有非 農業戶28020戶，非農業人口87958人，分別占總戶 數的94%%，總人口的96％。+
二、落實低保政策，全面達到應保盡保+ 全區農墾職工及家屬戶口一次性農轉非，為寧夏墾 區特困人員納入當地最低生活保障線，做到應保盡 保創造了前提條件。但是，有了城鎮戶口并非能自 然而然地達到應保盡保（這方面的事例在全國比比 皆是）。于是，寧夏農墾提出了新的目標，多次向 自治區黨委、政府請示匯報，要求全面落實《城市 居民最低生活保障條例》，把全部已轉為城鎮戶口 的農墾特困職工納入城市最低生活保障范圍，以全 面實現應保盡保目標。+ 在自治區領導的關心和自治區民政廳的支持下，各 有關縣、市民政部門將農墾企業低保問題列入了議 事日程，抽出專人，深入農墾企業調查農墾特困人 員的生活狀況，制定措施和對策，使大多數農墾特 困人口進入了低保線。過程如下。+ 1、 調查階段自2001年下半年開始，寧夏農墾各 級工會積極配合當地民政等政府部門，對農墾企業 困難職工狀況進行了全面細致的調查。自治區民政 廳領導還多次深入農墾企業和困難職工家中調查研 究、協調指導。調查采取查閱有關資料、聽取企業 意見、開座談會、入戶走訪等形式，逐戶核實收 入、填寫摸底表冊，確定低保對象。調查顯示，全 墾區低于當地最低生活保障線的有3226戶、9935 人，分別占非農業戶口的11.6％和非農業人口的 11.3%%，涉及22家單位。+ 2、 實施階段為開展低保工作，各有關單位先后 成立了低保工作領導小組，組長一般由單位主要領 導擔任，副組長由工會主席（或副主席）兼任。成 員有勞資、統計、工會人員，領導小組辦公室大多 設在工會。領導小組負責制定低保工作規章制度， 確定低保對象；辦公室負責實施低保的各項管理工 作。+ 低保金的發放，堅持公平、公正、公開的原則。其 審批程序是：（1）困難職工個人填寫城市居民最低 生活保障金申請書；（2）由生產隊工會小組初步審 查后填寫城市居民最低生活保障金申請表；（3）場 低保領導小組審核——包括領導小組委托工會入戶 調查，填入戶調查表（主要內容包括家庭成員人員 分類，家庭收入情況，貧困原因）；（4）訪問鄰 居；（5）三榜公布名單并征求群眾意見；（6）審 核后的名單報所在地街道辦事處；（7）辦事處將名 單上報民政局；（8）民政局審核后逐月將低保金發 至辦事處；（9）審核合格的低保戶去辦事處領取低 保金。計算農業職工家庭收入是審批低保對象的 難點。低保工作辦公室對困難職工填報的申請表進 行定期審批，一般是在夏收或秋收以后進行。計算 其月收入的方法是將收獲季節總的農牧業承包收入 除以12個月，再加上其他非承包收入（自留地農副 產品收入、各種臨時性勞動收入等）；一般每半年 或一年確定一次低保對象，發生特殊情況時隨時變 動。+ 在農墾系統各級黨政工和所在地民政部門的大力支 持下，寧夏墾區的低保工作運行情況良好，做到了 職工滿意，企業滿意，民政部門滿意，取得了階段 性成果。截至2002年5月，已有22家企業納入所在 市、縣（區）的低保工作范圍，占全部企事業單位 的49%%；享受低保待遇的有2478戶、6557人，分別占 全系統月人均收入130元以下的困難家庭總戶數的 76%%，總人數的66%%。民政部門月支付低保金26.3萬 余元。+ 寧夏農墾在短短幾年內，先后將全系統職工的戶口 農轉非，并將困難職工納入到當地最低生活保障范 圍，基本做到了應保盡保；確實為廣大農墾職工、 家屬辦了一件大好事，既保證了大多數困難職工的 基本生活，又為企業減輕了很大的負擔和壓力；為 全國其他墾區帶了一個好頭。+ 農墾職工與其他產業工人一樣是國家職工，理應享 有國家職工應該享受的一切權利。各墾區要理直氣 壯地代表職工向有關部門去反映去爭取農墾職工理 應享有國家職工權利和應保盡保權利。各墾區不能 坐等國家的政策暢通無阻地在本地區兌現，更不能 幻想一夜間一切問題都得到妥善解決。對于還沒有 解決農轉非戶口的墾區，要積極推動有關部門盡快 解決。隨著我國城鎮化進程的加快，戶籍制度改革 已經提上了日程，農墾職工的農轉非問題應該排在 優先的位置解決。對于已經解決了非農業戶口的墾 區，要研究并提出解決非農業戶口的困難職工全部 進入低保線問題的意見。+ 隨著國有企業失業人員的增多，傳統意義的民政救 濟工作已經逐漸不適應，民政部門人力不足和工作 對象日益增多，已成為低保工作的瓶頸。工會有責 任協助政府做好這項工作。各墾區工會應該向寧夏 墾區工會學習，在宏觀維護上下功夫，要積極配合 并協助行政，去做政府有關部門的工作，去推動解 決職工戶口農轉非問題，去推動解決把貧困職工納 入到當地最低生活保障線，最大限度地維護農墾職 工的應保盡保權利。工會還要在應保盡保的具體工 作中承擔一定任務。各墾區基層單位的工會主席應 像寧夏農墾已經做到的那樣，進入到本單位的低保 工作領導小組。工會要全面參與到低保工作中去。 + 中國農林水利工會調研組
2003.2