9月18日至22日，我們根據農墾局的統一安排，對 湖 南省國有農場體制改革情況進行了專題調研，實地 考察了西洞庭、大通湖、屈原3個管理區和君山區 人 民政府，與管理區領導和省農墾局、常德市政府主 管農墾工作的領導進行了座談。現將調查情況報告 如下：+
　　一、農場體制改革的背景和由來+ 湖南墾區創建于50年代初期，現有國有農場85個， 其中大中型農場13個，土地277萬畝，耕地97萬 畝， 職工26萬人，人口57萬人。黨的十一屆三中全會以 后，湖南農墾經濟步入了一個快速發展的時期， 1979年到1990年，全省農墾工農業總產值年遞增 14%%，1990年達到19億元。但是，隨著我國經濟體 制 改革的不斷深化，國有農場傳統體制所形成的政企 不分、權責不明、職能不全、雙重負擔、機制不活 等弊病越來越突出，加上受近幾年不斷發生的災害 影響和內部經營管理不善，導致農場債務沉重、虧 損加劇、經濟增長滯后、職工收入增長緩慢。據調 查，1999年，全省農墾負債已達34.64億元，資產 負 債率為86%%，其中，規模最大的錢糧湖農場，總資 產 4.9億元，總負債6.4億元，負債率為129.9%%。企 業 虧損加劇，全系統從1992年始由盈變虧，年均虧損 過億元，1998年高達1.8億元，農場虧損面達76% %， 當年，僅常德市3個農場就虧損5000萬元。由于負 債 嚴重，銀行不給新的貸款，沒有資金支持，根本談 不上發展，墾區經濟陷入絕境，1995年以來，職工 收入一直在2200元左右徘徊，拖欠職工工資和退休 人員的養老金非常普遍。+ 為了解決湖南墾區的問題，2000年初，湖南省委、 省政府聯合下發了一個關于國有農場體制改革的文 件（湘發［2000］4號），按照政企分開、職能配 套、權力和責任對等、事權與財權統一的原則，從 建立健全行政管理體制、財政體制、企業運行機制 三個方面入手，徹底解決湖南國有農場的問題。從 2000年開始，以建立職能配套、權力與責任對等、 事權與財權統一的行政管理體制、司法管理體制和 財政管理體制為核心的農場體制改革在幾個大中型 農場全面展開。+
　二、農場體制改革的基本模式+ 湖南墾區農場體制改革的基本思路是在規模較大的 農場設立管理區，或就近合并農場設立管理區，作 為上一級人民政府的派出機構，賦予縣級政府職權 （包括財稅權），全面負責管理轄區內的經濟社會 事務，或直接設立行政區一級政府。規模較小又單 個存在的農場撤場建鎮，并入所在縣市區。通過一 年多的實際，大致可以歸納為4種模式。+ 一是屈原模式，即撤場建管理區。屈原農場為岳陽 市市屬農場，總面積218平方公里，人口11萬，職 工 6.5萬人。改革后，撤消屈原農場，設立屈原管理 區 管理委員會，為岳陽市政府派出機構，正縣級，代 表市政府全面負責區內的各項事務。原農場的分場 和生產隊同時撤消，新設2個建制鎮，7個辦事處， 127個村民委員會，并通過這些基層組織行使行政 管 理職能和經營原農場的國有土地。由于原農場在上 市公司正虹飼料中占有51.36%%的股份，因此設立 了 農墾集團公司，由其持有正虹股份，并通過下屬飼 料公司以產業化方式帶動養豬專業戶發展。+ 采取這種模式的還有西洞庭（正縣級）、西湖（正 縣級）、東山峰（副縣級）、回龍圩（副縣級）等 農場。+ 二是大通湖模式，即撤場、建鎮、合建管理區。改 革后，撤消原益陽市屬的大通湖、北洲子、金盆、 千山紅4個相鄰的國有農場，分別建立河壩、北洲 子、金盆、千山紅4個鎮，將附近分屬地方和軍隊 系 統的大通湖漁場和南灣軍墾場撤消，分別建立南灣 湖和沙堡洲兩個辦事處，在4鎮2辦基礎上組建大通 湖管理區管理委員會。管理區管理委員會土地面積 57萬畝，耕地28萬畝，水面20萬畝，人口13.6萬 人，為益陽市政府派出機構，正縣級，代表市政府 全面負責區內的各項事務。原農場的分場和生產隊 同時撤消，新設76個村民委員會和320個村民小 組， 并通過他們行使行政管理職能和經營原農場的國有 土地。+ 三是君山模式，即撤場、建鎮、合并建區政府。君 山農場和錢糧湖農場是1958年圍墾而成，為岳陽市 市屬場。這次農場改革，撤消君山和錢糧湖兩場， 在原君山農場新設1鎮1辦，在原錢糧湖農場新設3 個 鎮，同時與原只轄廣興、許市兩鎮的君山區合并， 建立君山區人民政府，為岳陽市的一個行政區，具 有完整的政府職能，全區總面積780平方公里，耕 地 40萬畝，人口22.5萬人。原農場的16個分場和171 個 生產隊全部撤消，新設錢糧湖鎮、良心堡鎮、采桑 湖鎮、柳林洲鎮、西城辦事處及69個村民委員會， 并通過他們行使政府行政管理的職能和經營原農場 國有土地。+ 四是茶盤洲模式，即撤場建鎮，并入所在縣市區。 采取這種方式進行改革的還有黃蓋湖等農場。+
　　三、改革成效+ 湖南墾區農場體制改革時間不長，但卻在以下幾個 方面取得實質性的突破。+ 一是行政管理職能基本到位，政策渠道逐步暢通。 原農場體制下存在的職能不全，有責無權的問題和 由此帶來的政府和有關部門的政策落實不到位問 題，隨著政府機構或政府派出機構的設立已基本得 到解決，與有關部門的關系初步理順。據管理區反 映，教育、民政、水利工程、交通等過去很難納入 政府統籌規劃的現在均能得到政府有關部門的支 持。如大通湖區建橋涵需投資1200萬元，目前省市 兩級已投入600萬元，今年還爭取水利建設投資700 萬元。各區學校危房改造、教師補欠工資等也納入 了規劃。如君山區去年以來已得到學校危房改造資 金208萬元；大通湖區今年得到公務員調資補貼302 萬元、養老調劑金150萬元、教師補欠工資60萬 元。 + 二是建立了一級財政，減輕了負擔。改革后，分別 按照或比照縣、鄉鎮建立了分稅制財政體制，設立 了財政管理機構、稅收征管機構和國庫。區域內的 各種稅收、規費、土地承包費、罰沒款和其它各項 收入統統納入財政統一管理。行政性支出、社會事 業管理和建設支出等列入財政支出預算。從而基本 解決了原農場體制下企業辦社會經費渠道不暢，負 擔過重的問題。為了支持改革，各地明確規定，在 財政基數確定后，轄區內地方稅收增長部分、共享 稅分成部分及上劃中央兩稅系數返還部分在5年內 全 額留給管理區或鎮。同時，湖南省還調減了農場財 政上解基數，省市兩級共調減了3250多萬元，其 中，省財政調減1550萬元，各市配套調減1700萬 元。如西洞庭農場，98年改制前不僅要自己負擔農 場區域內各項社會事業的開支，而且還要向市財政 上繳稅金1275萬元。改制后，市財政按照改制前 97－99年3年農場繳稅的平均數核定管理區的收入 標 準，減去核定給管理區的支出額，加上財政連續3 年 每年對管理區補貼的140萬元，近三年管理區每年 只 上繳財政稅金528萬元。+ 與此同時，各區內部財政制度也進行了相應的改 革，如屈原農場建政后，改場、分場、村三級核算 為區、鎮兩級核算，對農業承包戶則以稅費負擔卡 的形式直接核算到戶，減少財務運作成本。同時還 全面推行了“財務目標管理責任制，主辦會計委派 制，預算外支出報批制”等管理制度。+ 三是實現了精兵簡政，節約了管理費用。管理區和 鄉政在設置行政機構時，基本能按照“小政府、大 社會”的要求和“高效、精干”的原則設立，黨政 機構一般都控制在10個以內，人員也在原農場精簡 機構的基礎上繼續進行了精簡。如屈原管理區，改 革中打破上下對口、條塊分割的格局，實行“一局 多章”“一人多崗”；對兼有服務職能的經營管理 部門轉型，實行企業化管理。區機關由農場時期的 32個機構減為10個，其中撤并19個，轉為經濟實體 制3個。如將組織、宣傳、武裝、工會、團委、婦 聯 歸并為組宣部；辦公室、信訪、檔案、機要、保密 歸并為辦公室；計劃、財務、物價、統計歸并為計 劃財務統計物價局；教育、文體、衛生、計劃生育 有歸并為計生教育文體衛生局等。機關定員75人， 在原編制189人的基礎上裁編114人，裁減60.3%%； 9 個辦事處、鎮共定員110人，在原編制284人的基礎 上裁編174人，裁減61.3%%；行政事業單位定編262 人，清理清退各類臨時工、掛靠人員和固定補貼人 員1326人，另外成建制轉入實體635人；村級只設 常 務干部2人。對裁減下來的富余人員實行“四塊分 流”，即劃線退一塊，凡男滿52周歲，女滿47周歲 的一律內退；下海去一塊，鼓勵機關干部停薪留 職，自謀職業；辦實業轉一塊，動員機關干部創辦 經濟實體，領辦企業，承包耕地；基層掛一塊，選 拔一批35歲以下的年輕干部到村級任職鍛煉。大通 湖區的機構也比較精干，區級只設11個黨政機構， 其中，黨務機構有：黨群部、黨政辦公室、紀委、 政法委4個；政府機構有：社會事業發展局、農水 局、勞動與社會保障局、建設交通局、國土國資 局、工貿局、計劃財政局7個。局、委、辦下設的 股 約有50多個。公務員編制320人，實際錄用288人， 干部隊伍比改制前精簡64%%。區屬的4個鎮，每鎮 機 關26至32人，設有工業辦、農業辦、財貿辦、民政 辦及事業單位農機站。+ 相對于管理區而言，改為區人民政府的君山區其機 構人員都要龐大，區級機關設46個局，行政36個、 事業10個。其中：區黨委機構13個，工作部門6 個、 歸口管理7個；區政府機構26個，行政局18個、事 業 局8個；群眾團體機構3個，工會、共青團、婦聯各 1 個；檢察院、法院各1個；人大辦、政協辦各1個。 編制180人，實際在崗265人。
四是減輕了土地承包負擔。由于與政府各部門的管 理渠道逐步暢通、有了一級財政、精簡了行政事業 機構和人員，從而使土地承包費用大幅度下降，農 業承包經營者得到了實惠。據各區匯報，撤場建政 后，各區對農業全部按農村辦法收取土地承包費， 大多從原來每畝200－300元，調減為120－150元左 右，比改制前每畝減少100多元。如屈原管理區， 1998年畝均負擔214.5元，2001年畝勻負擔77.9 元， 下降了136.6元，降幅63.7%%，負擔占純收入的比 重 從1998年的18.3下降到5.8%%，下降12.5個百分 點。 + 五是促進了經濟和社會發展。管理區由于具有財稅 權，可以對外來投資者提供土地、稅收等各項優惠 政策，對外來投資者很有吸引力。如屈原管理區對 外來投資者的優惠政策主要有：一是在稅收上規 定，前二年該企業發生的全部所得稅和中央稅返地 方部分的30%%獎給（返還）企業擴大再生產；后三 年 將所得稅的50%%獎給企業。二是用地優惠，高新產 業 項目超過5000萬元投資的，不收土地使用費；其他 的也根據情況給予了適當優惠。三是在管理上實行 掛牌管理，重點保護。去年底，屈原管理區內已有 個體私營企業2100多戶，其中年產值超過千萬元的 有15家。今年，僅上千萬元投資的民營企業就有3 家。此外，正虹飼料繼續保持了投資建廠的熱情， 已投資4000萬元，新建一個20萬噸的現代化飼料加 工車間，全部采用美國和德國的設備，同時還與河 南雙匯集團合資建立肉食加工企業，預計投資規模 為1.5億元，項目建成后，年可屠宰、加工牲豬100 萬頭，年銷售收入8－10億元。+
四、存在問題
湖南對農場體制的改革是在農墾經濟發展步入低谷 的背景下進行的，本身就存在很多難以解決的矛盾 和困難，這就增加了改革的難度。加上政府、農場 和職工對國有農場改革存在不同的認識，農墾的領 導希望通過改革幫助農墾解決問題和困難；職工的 利益與農場密不可分，也希望通過改革減員、增 效、促進發展，補上過去欠發的工資和養老金；地 方政府有的部門出于多種原因本來就無力或不想解 決農場的問題，只是為了服從省委、省政府的決 定，因此在改革中不是抱著解決問題的積極態度， 而是想通過改革把農墾變為農村一了百了，甩掉包 袱；從農場領導變為政府公務員的管理區領導也有 自己的打算。由于各方面對改革所抱的期望值不 同，操作中難免不出現偏差，出現問題也就在所難 免了。突出的有：
一是在農場管理體制改革的同時未進行經濟體制改 革，沒有及時形成一個統一的經濟實體來承擔原農 場國有資產的經營管理職能和保值增值責任，只是 簡單地撤消農場體制，從過去的以企代政變為了以 政代企，背離了改革的初衷。省委、省政府4號文 件 提出的改革思路，是想通過體制改革解決農場辦社 會負擔重的問題，從而使國有農場能夠輕裝上陣， 平等參與市場競爭，利用農場的資源優勢、組織優 勢、產業優勢、科技優勢，在農業產業化和農業現 代化進程中為農村提供示范。由于管理區的財政體 制是建立在基數包干基礎上的分稅制，不能完全解 決社會事業的支出，在經費不足的情況下，所有的 管理區都不希望有一個統一的經濟實體掌握區域內 的有效資源，特別是土地資源，與管理區分享利 益。因此，改革后有的管理區雖然還保留了一個農 場的牌子、或設立了農墾集團公司，但主要目的不 是把它作為一個經濟實體來發展，而是作為一個承 擔債務、解決歷史遺留問題的過渡性組織存在，只 是把農場債務等問題掛在他們身上，而原國有農場 最大的資產國有土地，卻由管理區直接經營管理， 其土地收益也用作了彌補財政費用的不足，等于無 形中將國家無償劃撥給農場使用的國有土地又還給 了政府，從而決定了這些所謂的農墾集團組織從一 開始就沒有生命力。由此也帶來目前管理區對前國 有農場的國有資產管理上的混亂、原國有農場優勢 難以發揮、農墾經濟發展沒有后勁、歷史積累問題 不能自行消化等一系列問題。+ 二是在未解決好職工應該享受的養老等政策的前提 下，就簡單地將農業職工等同農民，激化了矛盾。 湖南墾區職工養老保險社會統籌長期難以解決，一 是因為農場職工正處于退休高峰，目前已退休職工 有5.6萬人，接近退休的還有1萬多人，進入當地統 籌會增加社保缺口；二是許多農場經濟困難，不能 保證養老金足額上繳；三是全省養老保險管理實行 的是以縣為統籌單位，統籌層次低，運轉困難。在 這種情況下，誰也不想沾農墾這個麻煩。湖南省 委、省政府出臺4號文件時，在養老保險問題上采 取 了區別對待的政策，只將農場的干部、教師、醫務 人員納入了養老保險社會統籌，農業職工問題還要 另行研究具體辦法。這就為一些不愿農墾職工參保 的人提供了依據，進而不承認農業職工是國家全民 職工的身份。設管理區后，各地把管理區作為一個 統籌單位，因此管理區也不敢把農業職工納進統籌 范圍，采取了“以地養老”的辦法。從而激化了矛 盾，上訪不斷，進而發展到反對建立管理區。+ 三是分流人員安置難度很大。在農場體制改革過程 中，有1萬多名干部、教師、醫務人員分離出來， 在 企業轉換經營機制時，有近2萬多名職工下崗。農 場 由于享受不到有關政策，必須由自身消化，難度很 大。加上部分地區還從外邊調進一些干部，使分流 人員的安置問題復雜化。+ 四是過去農場進行社會事業形成的虧欠和負債共6 億 元難以消化。特別是4億元農場內部違背政策向職 工 等搞的高息集資款，根本無法解決，是不安定的重 大隱患。+ 以上問題已引起省政府的重視，湖南省農墾局已代 省起草了《關于大中型國有農場體制改革有關問題 的補充意見》，提出了具體的解決意見，由于主管 副省長住院，文件還未批發。+
　五、對湖南農場體制改革的思考
在調查中，湖南地區局一位領導曾表示，管理區這 種改革形式不是最好的辦法，也不是最終的辦法， 只是一個可行的辦法，最終可能要走到完整的政府 化，農場也將改成農村。一些管理區的領導也感到 這種形式不過癮，希望能成為真正的一級政府。+ 通過對湖南墾區農場改革的調查，增加了我們對農 墾前途的擔憂。我們感到，撤場建政作為一種改革 模式本無可非議，也可能是一部分農場今后改革的 較好選擇，但能不能做為主流農場的改革模式值得 研究，在看到其建立一級財政有利減輕農場負擔的 同時，也要看到這場改革對農墾的巨大沖擊和影響 力（這些影響決不僅只對湖南一個墾區，現在有很 多墾區都在向湖南學習），直接關系農墾在新時期 的地位和作用。這些影響主要表現在以下幾方 面： 一是對系統管理體制的影響很大。農墾事業之所以 發展到今天并取得如此巨大的成就，很大程度上是 因為有一個強大的系統管理和系統領導。而湖南農 場體制改革伴隨著一批大中型骨干農場由企業變為 政府,以及對經濟組織的架空,地區農墾分局淡化和 撤消（益陽市農場管理局已撤銷，常德分局成為過 渡機構），墾區內系統管理的體制實際已面臨巨大 的沖擊，特別是在這次機構改革中，湖南省農墾局 又從局級機構降格成為處級機構，全省農場照此改 下去，省農墾局的系統管理和本身機構有沒有必要 保留都將成為問題。+ 二是對農場經濟發展的影響很大。農墾要在新時期 有所作為、有所發展，各類經濟組織的健康發展是 根本基礎。湖南農場體制改革在很大程度上削弱了 原來的經濟組織，正在動搖這個根本。有個管理區 的領導說，管理區是個畸形兒，是個發育不完全的 政府，又是一個以政代企的政府。事實上各管理區 農墾企業集團這類經濟組織遲遲不能建立，主要原 因在區領導不愿分權、分利，熱衷于以政代企。我 們認為，新的經濟組織是體制改革后農墾經濟發展 的重要載體，他必須具有三大職能，一是運作國有 資產，二是經營國有土地，三是實施產業化經營。 但現在搞的一些所謂的農墾集團公司成了原農場債 權債務的新載體，債權很難收回，債務沉重如山， 新經濟組織已成了為老經濟組織負債的“替罪 羊”。農場土地資源豐富，科技力量強，應在政府 的扶持下揚長避短，成為農業產業化和農業現代化 的龍頭企業。象目前湖南各管理區的搞法，農墾經 濟將退回到農村，起不到龍頭作用，更談不上在新 時期的地位。+ 三是對國有職工身份的確認影響很大。改革是為了 經濟發展、職工增收，不損害職工應有的權益。但 湖南農場體制改革在遇到困難時，不是積極解決問 題，而是以犧牲職工利益為代價，有淡化和將職工 變為農民的趨勢。各區改革中大多將一批企業干部 納入公務員隊伍，穩住上層，但農工身份卻不明不 白地被劃斷，這是有悖政策的，決不能讓為農墾打 天下的老職工丟了身份，不能安享晚年。這是改革 中亟待解決的問題。
四是對全國農墾農場體制改革的影響很大。湖南農 場體制改革具有很大的吸引力，關鍵是建立了一級 財政，解決了企業、政府為之頭痛而又長期解決不 了的農場社會負擔問題。但這是以撤消農場、進而 解散農墾系統為代價所取得的。現在有種趨勢，把 解決農場的問題簡單化，認為農場只要象農村那樣 就什么問題都解決了（這么做能不能付得出改革成 本值得研究），看不到農場所具有的特殊優勢，看 不到新時期農墾在農業現代化和農業產業化進程中 具有任何組織都不能取代的作用，看不到入世后國 家需要有一批大企業、大集團在農業領域參與國際 競爭，實際是缺乏戰略眼光，沒有長遠打算。對 此，需要統一認識。我們認為，改革應是促進生產 力的發展，而不是破壞生產力，或從先進生產力退 回到落后生產力上去；應是發揮優勢、調動積極 性，而不是避長揚短，挫傷積極性；應是有利于穩 定、有利于發展，而不是制造矛盾，破壞安定。國 有農場的基本屬性是企業，其體制改革的總體方向 應是按照現代企業制度的要求進行公司制改革，調 整好與政府的關系，把社會職能交給政府，即使是 在農場設立政府管理機構或派出機構，也是為了實 現政企分開，為農場經濟發展提供保障，而不是以 政代企。因此，即使是在農場建立管理區，也可以 考慮采取內部分開的辦法，農場經濟組織保留并繼 續承擔國有資產的經營管理職能和經濟發展任務， 管理區的社區組織主要負責社會職能，條件成熟后 實行政企分開，或將管理區改為一級政權組織也 好、或將管理區機構和職能劃出與當地政權組織合 并也好，都比較方便，不影響農墾事業的繼續發 展，也可減少改革帶來的震動。至于各地到底選擇 什么改革途徑，要根據自身實際，撤消農場在一些 地方不是不可以，但決不應是農場改革的主流，更 不能因此影響農場改革的總體方向。+ 為了搞好國有農場的體制改革，特提出如下建議供 參考：+ 1、加強對國有農場改革工作的指導。我局和各省 農 墾局作為農墾的主管部門，必須承擔起農場改革的 領導責任，掌握改革的主動權和領導權，對農場改 革的主流方式要給予充分肯定，大力推廣，引導墾 區選擇既有利農墾事業發展，又符合當地實際的改 革辦法。墾區各農場的改革方案必須經過各省農墾 主管部門批準，減少改革的盲目性和隨意性。+ 2、對湖南農場體制改革要認真總結，幫助完善。 當 前要對影響改革的一些重大問題如職工身份的確立 和養老要協調有關部門認真研究、盡快解決。同 時，要盡快在這些地方建立起經濟組織，發揮農墾 的優勢。+ 3、正確處理好改革、發展和穩定的問題，改革中 涉 及人的問題更要慎之又慎，避免草率行事，激化矛 盾。+ 4、有必要在適當時候進一步統一全國農墾的認 識， 樹立信心，團結一致，共渡難關，確立農墾在新時 期的地位和作用，使農墾企業通過改革，煥發新的 活力，為我國農業現代化起好示范。+ (農業部農墾局調查組　范芝　孫克儉)
2001年9月29日