世界上高度發達和具有跨國競爭能力的種子產業主要集 中在美國、荷蘭、德國、法國、日本、英國、丹麥、瑞 士和瑞典等國家。與此相對應，現代種子管理體制及其 相關的理論研究也主要存在于這些經濟發達國家，而且 達到相當高的水平。《中華人民共和國種子法》已經頒 布，并于2000年12月1日起生效，與此同時，中國正在 按照《種子法》確定的原則和框架，改革現行的種子管 理體制。筆者認為，在種子管理體制改革、種子產業重 組、種子市場培育過程中，中國需要借鑒經濟發達國家 在該領域的研究成果和做法。

一、國外種子產業發展的趨勢與特征

“二戰”以后，發達國家的種子產業具有產業化程度不 斷提高、科技含量不斷提高、種子商品的國內外市場競 爭能力不斷提高3個特征。這些特征又通過以下4種發展 趨勢表現出來。
1．種子生產與投放程序化 為在生產環節有效控制種子 質量，美國等發達國家均建立了規范的種子生產標準 (包括國內標準和國際標準)和投放程序。
(1)種子生產標準化 總的來說，發達國家的種子生產基 本上是由大型種子公司和經過審定的種子生產專業性農 場主共同承擔。例如美國在種子生產過程中，種子公司 與農場主之間就必須建立規范的合同，并遵循以下程 序。一是種子公司與農場主之間必須簽訂種子生產合 同，將合作過程中雙方的責任、權利、義務等以合同形 式加以規范和約束。二是種子生產過程中的關鍵技術環 節由種子公司負責，如種子公司負責提供親本材料或基 礎種子，技術人員等，并負責田間管理安排和技術操作 指導。三是農場主負責提供種子生產用地、勞動力和其 他生產條件，并根據種子公司的技術人員的安排和指 導，進行操作和管理。四是種子收獲后，農場主將種子 直接交給種子公司，由種子公司完成精選、加工、包裝 等后續生產環節。
為確保種子質量，種子公司在生產中注重以下環節：一 是在種子作物生長的關鍵季節認真清除雜草；二是由質 量認證官員到田間進行檢查；三是在收獲季節，農場主 必須一律使用專用的種子收獲、運輸和儲藏機械；四是 及時完成風干，精選、拌種、包裝和標注標簽等工作； 五是留好樣品，以便供官方或由官方授權的種子檢驗部 門抽檢。
此外，為控制種子質量，維持公司的競爭力，絕大多數 種子公司都圍繞種子純度、種子凈度和種子發芽率等質 量指標，建立了嚴格的商品種子生產標準和商品種子上 市標準。例如，先鋒國際良種公司就規定其商品種子的 標準純度不能低于90％；澤蒙玉米研究所也規定其一級 種子標準純度為99％，發芽率必須大于93％。
(2)種子投入過程程序化 對種子生產和投放過程進行程 序化控制，是發達國家保證種子質量的重要手段。例如 美國在種子投放程序、標注種子標簽等方面都有明確的 規定。為保證種子的純度，原種都由相關大學的實驗站 和種子公司的研究人員負責生產，種子標簽為白色。原 種由經過認定、具有種子生產經驗、擁有相關設備的原 種生產農戶生產，種子標簽為白色。認證種子由經過認 證的具有生產經驗、具備生產條件的種子生產農戶生 產，種子標簽為藍色。
傳統上，由于新品種的選育主要由政府所屬的研究所或 大學的實驗站承擔，因而發達國家政府對種子特別是商 品種子投放的控制程度較低。但1970年以后，由于大型 的科研、生產、營銷一體化經營的種子公司的崛起，種 子公司培育的種子所占的比例越來越大，發達國家規定 新的種子在投放市場之前，都必須與現存的種子進行品 種比較和試驗。在這種規定下，其品種的投放程序必須 包括：育種單位或個人提出種子投放的申請，并由主管 部門進行初審；主管部門初審后，再由各品種認證機構 (如美國各州的作物品種改良協會)或品種審定委員會審 定；由種子公司負責組織，并經過生產、加工、包裝等 環節后，投放市場。
2．種子公司經營規模經濟化 發達國家的種子商業化生 產與經營活動起步比較早，例如，美國的阿斯格羅公司 已有130年歷史，先鋒國際良種公司也有70多年歷史。 在長期的激烈競爭過程中，發達國家的種子公司主要通 過資本經營、企業之間相互兼并和不斷擴大經營規模來 適應市場。例如，美國的孟山都公司先后收購和兼并了 迪卡博公司、岱字棉公司和阿斯格羅公司；杜邦公司通 過購買15％的股份，兼并了先鋒國際良種公司；大湖種 子公司也通過與德國種子公司聯手，來擴大自己的規模 與實力。通過收購和兼并，美國先鋒公司等大型種子公 司都建立了獨立的種子研究、開發、生產和銷售體系， 并壟斷了全美國80％的市場。而其他小公司只占很小的 市場份額，只能附屬于大公司、為大公司服務。
從經濟學角度考察，種子公司經營規模的擴大具有3方 面的顯著效應。
(1）逐步在其研究、開發、生產、加工、包裝、貯藏等 相關分支機構之間建立起規范的內部交易制度，并通過 這種內部交易制度來替代傳統的市場交易制度的部分功 能，可大大降低種子公司的營運成本，從而提高其產品 的市場競爭能力。
(2)逐步建立起自己的融資機制、科技創新機制、生產 加工機制、市場營銷機制、推廣服務機制和知識產權保 護機制，從而可擺脫小規模經營條件下，外部環境變動 對公司經營和發展的約束。
(3)通過跨行業兼并和社會化籌措資本，可確保公司始 終處在本行業發展的最前沿和迅速搶占新興產業，并降 低其在科技創新、新產品開發、新的目標市場開拓等方 面的成本和風險。
3．相關產業之間的關聯效應化 為適應市場發展的需要 和滿足種子公司提高競爭能力的要求，種子產業與化 工、農藥等產業之間相互結合的速度加快，與這些產業 的產業關聯程度不斷提高。例如，瑞士的諾華公司和美 國的孟山都公司的主產品是化學產品；荷蘭的Advanta 公司的主產品是化工產品、食品和其他加工產品；美國 的Cargill公司的主要業務是農產品貿易；美國的 Mycogen公司的主要業務在生物技術領域。產業關聯程 度不斷提高，導致種子產業發展出現了3種傾向。
(1)種子公司的研究、開發和創新能力不斷提高 實現規 模化經營的種子公司一般將其銷售收入的10％左右投資 于研究和開發領域，有的高達15％~20％。創新能力不 斷提高，既可確保這些大型種子公司始終處于科技創新 的前沿，又可保持其在種子知識產權領域中的壟斷地 位。例如，1970年美國頒布《植物新品種保護法》之 后，私營種子公司的育種速度和新品種開發的數量大幅 度提高，實現了科研成果的回報超過其投人，在種子科 技投資與育種成果回報之間形成良性循環。
(2)種子產業內部各相關環節之間的關聯關系更加密切 許多種子公司都是集研究、開發、生產、加工、銷售等 環節于一體的大型公司，而且公司經營活動與業務范圍 也更加多元化。為增強市場競爭力，大型種子公司在種 子經營上都采用以一種或幾種作物種子為主、兼營其他 多種作物種子的經營模式。例如，美國先鋒國際良種公 司就以經營雜交玉米種子和大豆種子為主，同時兼營小 麥、向日葵、苜蓿、高粱、油菜、甜菜等作物種子。這 種多元化的經營模式既可確保種子公司的主導商品種子 或業務在國內外市場上的壟斷地位，又可確保其在一般 商品種子或業務中的市場份額，還可以保持其必要的相 關技術開發能力和新的目標市場開拓能力。據估計，在 今后10年內農業生物技術及其產品的市場份額將超過 3000億美元，巨大的發展前景和市場利益驅動著輝瑞公 司、杜邦公司、孟山都公司、道化學公司和酶佳公司等 與種子公司開展聯合，從而進入農業生物技術領域。目 前孟山都、先鋒等大公司先后在玉米、大豆、棉花等作 物上育成抗蟲或抗除草劑的轉基因品種，并大面積推 廣。
(3)種子產業與化工、農藥、醫藥、食品、生物、煙 草、貿易等產業之間關聯關系更加密切 種子公司與化 工、農藥等其他工商企業之間通過兼并、收購、參股、 控股等資產重組方式實現強強聯合，加快了資本、科 技、人才等現代生產要素在種子產業與其他產業之間流 動和相互融合的速度，擴大了種子公司資本經營的空 間，也提高了種子產業的融資和競爭能力。另一方面， 化工、農藥、貿易等工商企業進入種子產業，使按照現 代大工業模式和現代市場營銷管理機制開發和經營種子 產業成為現實，不斷地提高了種子商品的標準化、品牌 化、商標化和包裝化程度，從而加快了種子產業化進 程。
4．種子企業經營和資本運作國際化 據研究，目前世界 市場上的種子公司可劃分為4種類型。第一種類型以美 國先鋒種子公司、德國KWS種業集團、澳大利亞太平洋 種業公司、塞爾維亞澤蒙玉米研究所以及美國迪卡白遺 傳公司和ICI種子公司為代表。這些公司的基本特征是 都經營商品種子，以玉米種子為主，但實行多元化經 營。第二種類型的公司以美國的孟山都集團、瑞士的諾 華集團、美國的杜邦公司和美國的道化學公司為代表。 這些公司的基本特征是種子公司的母公司、參股公司或 控股公司都是傳統的化工、農藥、醫藥、食品、生物、 煙草、貿易公司，這些公司進入種子公司的目的是投入 巨資開展現代生物技術研究，從而全面改造傳統的種子 企業，以便在未來的農業生物技術市場上占有較大的份 額。第三種類型以法國的利馬格蘭種業集團為代表。這 些公司已經由最初的種子專業性公司，發展成為集種子 經營、生物技術研究、食品加工、保健服務等相關業務 于一體的集團化公司。第四種類型以美國約克蔬菜花卉 種子公司和皮托種子公司為代表。這類公司的基本特征 是以園藝作物種子和牧草作物種子經營為主，但經營的 品種特別多，例如美國皮托種子公司就經營 18類3000 多個蔬菜品種。
上述4種類型的種子公司都實行的是跨國經營，其運作 過程日趨國際化。具體表現為資本運作國際化、知識產 權經營國際化、目標市場國際化。

二、國外種子管理體制存在及運作的基礎
在市場經濟發達國家，無論是政府、科技及理論界，還 是種子產業界都在長期的實踐中探索和形成了一種共同 的認識，那就是種子首先是一種商品，對種子研究、開 發、生產、加工、包裝、儲備、經銷等環節的管理必須 以種子市場機制的調節為基礎，即對種子產業的管理必 須符合市場經濟規律。基于上述判斷，發達國家實行的 都是政企完全分開和企業治理結構法人化的管理體制， 從事種子研究、開發、生產、加工、包裝、儲備、經銷 等活動的市場組織與其他工商企業一樣，都是市場體系 中的微觀組織。因而可以說，市場經濟規律及市場機制 是經濟發達國家種子管理體制確立及運作的基礎。
1．政府對種子產業的監管以市場機制為基礎 作為種子 產業的監管者，發達國家政府在制定監管法規及實施這 些法規過程中，普遍遵循“政府調控市場，市場調節企 業”的監管原則；除從事種子研究的國立或其他形式的 國有高等院校和科研院所外，發達國家政府與種子公司 等種子市場主體之間通常不存在任何行政隸屬關系、產 權所屬關系和經濟利益關系。因而在種子市場上，政府 及其主管部門只是種子市場交易規則的制定者和執行 者。在這種政企關系框架下，政府制定種子產業監管法 規的目標是建立和形成能夠開展公平競爭和高效運作的 種子市場體系。為實現該目標，這些國家政府制定和實 施種子法規的出發點是通過消除過度競爭、控制壟斷競 爭和打擊非法經營行為等方式，來優化種子市場環境、 規范種子市場秩序。在此基礎上，借助市場機制的調節 功能和作用，來規范種子市場主體的經營行為，進而提 高種子產業運作的效率。
2．研究機構的科研活動以市場機制為基礎 在發達國 家，從事種子研究和開發的科研機構主要有兩種：一是 國立或其他形式的國有高等院校和科研院所等種子科研 機構，政府與這些機構之間既存在產權方面的權屬關 系，又存在科研經費等方面的支持與被支持關系；二是 大型種子公司自建的商業化的種子研究與開發機構，通 常政府與這些公司化的機構之間不存在直接的行政隸屬 和經濟利益關系。這種體制就決定了發達國家的種子科 研機構必須在市場經濟框架內，依據市場機制調節為基 礎來開展種子研究與開發活動。就國有科研機構而言， 除了承擔政府委托和支持的一些基礎性、公共性、成果 共享性的種子研究、推廣、服務、保護項目外，其承擔 的其他科研項目包括從立項選擇、經費籌措、科研組織 到技術轉化在內的各個環節，都必須從商品化、產業化 等方面充分考慮種子研究和開發項目的市場前景，受市 場機制調節和指導。就大型種子公司所屬的科研機構而 言，其科研活動完全是商業化的，承擔的科研項目包括 從立項選擇、經費籌措、科研組織到技術轉化在內的各 個環節完全受市場機制支配，即無論從長期還是短期角 度考慮，這些研究和開發機構從不選擇和開展沒有市場 前景的種子研究和開發項目。
3．生產經銷機構的經營活動以市場機制為基礎 在發達 國家，從事種子生產及經銷活動的種子公司的經營具有 3個特征：一是種子公司的產權關系較為復雜，大都是 有限責任公司制；合伙制和獨資制公司，幾乎不存在國 有公司；二是所有的種子公司都是自主經營的市場主 體，政府及其主管部門只能根據相關法規對其運作過程 加以監管，但不能直接干預其經營管理過程；三是從根 本上講，所有種子公司從事種子研究、生產、經銷活動 的目的都是為了實現利潤最大化。這些特征就決定了種 子公司的研究、生產和經營活動必須以市場機制調節為 基礎。為適應競爭激烈的市場，各類種子公司都非常重 視企業的信譽，為建立自己的信譽和名牌，連種子袋、 標簽都印有公司名稱、地址和承諾；為提高種子公司的 效益，各類種子公司都在不斷加強內部管理、精簡職 員、采用現代設備和手段。例如，先鋒國際良種公司在 北美最大的加工廠年均種子生產和加工數量達到450萬 公斤，僅雇傭常年工35人、季節工150人和一些暑假學 生。

三、國外種子管理體制確立及運作的依據

發達國家政府、經濟理論界和種子產業界大都認為種子 是一種極其特殊的農資產品，對種子必須實行依法管 理，對種子市場運作過程必須實行依法監管。因此，歐 美等國家大都建立了包括種質資源管理及種子研究、開 發、生產、加工、儲運、營銷等環節在內的種子法律和 法規。因而可以說，健全的法規體系是經濟發達國家種 子管理體制確立及運作的依據。
1．種子立法管理的歷史悠久 發達國家從1850年以后就 開始重視種子管理工作，較早地頒布了種子管理法和法 規，并以這些法規為基礎，建立起規范的種子管理體 制。美國的種子立法管理較中國早88年。美國國會1905 年頒布的年度進口法就授權農業部對市場上流通的種子 進行測試。1912年國會又通過了種子進口法，禁止美國 企業進口低、劣質種子。1939年頒布了《美國聯邦種子 法》，對商品種子的生產、分級、包裝、標簽、檢驗等 都做了明確的法律規定。英國議會于1869年通過法令， 規定不準出售喪失生命力的種子、摻假的種子和含雜草 率高的種子，較中國早131年。瑞士的國土面積只有4萬 平方公里，但瑞士政府于1861年就頒布了種子法，禁止 生產和出售摻雜種子，較中國早139年。日本于1947年 頒布了《日本種苗法》和《日本種苗法實施細則》，規 定從事種苗生產必須向農林水產大臣提出申請，注明生 產者的姓名及地址，而且生產的種苗要符合所規定的種 類，較中國早53年。發展中國家的種子立法雖然滯后于 發達國家，但也建立了較為完善的法規體系，例如肯尼 亞于1972年頒布了《種子種植品種法》，較中國早28 年。
2．種子監管法規的內容非常系統 在市場經濟國家，種 子法規既是建立種子管理體制及政府監管種子市場的依 據，也是各類種子市場主體從事種子研究、開發、經 銷、貿易等經營活動的準則。因此，國外種子法規涉及 的范圍相當廣，而且系統性很強。通常條件下，種子法 規監督和管理的范圍包括：種質資源保護、開發與管 理，新品種培育、審定；發放和保護，種子質量檢驗與 認證，種子生產、包裝與經銷，種子商品進出口及國際 種子產業與技術合作，種子及種子技術推廣與使用，以 及種子行政管理等方面。例如，為解決經常出現的種子 質量問題，美國國會在1905年的年度進口法、1912年 的種子進口法(1916年和 1926年分別對該法進行了兩 次修改)的基礎上，1939年又通過了《美國聯邦種子 法》。《聯邦種子法》對所有農作物種子的進口、運輸 和商業活動都作了明確的規定，對種子標簽和顏色、農 場主之間的種子交換、種子廣告、種子發芽測試、劣質 種子損失的測定及估計、雜草種子含量、種子質量俗語 和種子樣品的保存等也做出明確的規定。由于種子法的 內容全面、系統，監管的范圍廣，因而在國外特別是經 濟發達國家，其種子法的結構基本上就決定了種子管理 體制的框架，并在規范種子市場和保障種子質量等方面 發揮基礎作用。
3．種子監管法規的操作性很強 國外的種子管理法規不 僅非常具體，而且可操作程度也相當高。例如，美國在 《聯邦種子法》的基礎上，各州也相繼頒布了本州的種 子法或條例。各州頒布的種子管理法規除強調聯邦種子 法的條款外，也突出自己的特點。例如，《聯邦種子 法》對種子質量指標沒有明確的要求，但大部分州對種 子質量指標做了具體規定，如密西根州的種子法就規定 農作物種子的最低發芽率必須大于60％。與種子法規的 可操作程度高相對應，國外種子管理體制的可操作性也 很強。例如根據《聯邦種子法》和各州種子法的不同規 定與具體要求，美國的種子管理體制也分為聯邦級和州 級兩個層次。在聯邦層次，農業部設有種子管理處，負 責種子法的實施與管理。聯邦層次還設有國家種子測試 中心、國家種子協會和官方種子認定協會等管理機構。 在州層次，農業廳設有相應的種子管理機構，負責聯邦 和州種子法的實施與管理。州層次還在州立大學設有種 子檢測室，有的州還設有種子改良協會和品種認證委員 會等管理機構。在這種體制下，美國聯邦和州政府經常 派種子法執行官前往各地檢查和監督，發現違法行為會 立即糾正。正是由于種子法規及其相應的種子管理體制 的可操作程度高，而且執法和監管嚴格，因而國外特別 是發達國家的種子市場運作相當規范，種子研究、開 發、生產和經營等活動中的違法現象也較為少見。

四、發達國家的種子管理體制及其模式

根據各國種子法確定的原則框架，國際上的種子管理體 制主要有3種模式。
1．事前管理模式是一種與計劃經濟體制和政府主導型 的市場經濟體制相適應的模式，主要應用于原蘇聯及東 歐國家。該模式管理的側重點集中在種子生產環節，例 如原蘇聯的種子法對親本、原種、商品種于的生產過程 規定得既非常詳細、具體，又非常嚴格。但種子流通環 節的規定就不夠具體和嚴格，對種子市場的管理也不夠 細致，特別是對種子經營者應當具備的基本條件和其他 市場主體進入種子產業的門檻等，都未做具體規定。
2．全程管理模式適宜于國土面積較小、種子品種較為 單一的國家，目前主要應用于英國、德國、法國等歐洲 國家和日本、韓國、泰國等亞洲國家。因為在這些國 家，從事種子研究、生產和經銷活動的市場主體可以直 接到中央政府申請品種注冊，而沒有必要再設立省級或 州級品種注冊委員會。這種管理模式的基本特征是： (1)種子必須注冊，對列入名錄的品種不注冊就不能生 產、推廣和經銷；(2)為控制種子質量，實行強制的種 子質量認證制度；(3)經過包裝的種子必須有標簽，而 且對標簽的格式、內容、顏色等都有具體的規定。
3．事后管理模式適宜于市場成熟和經濟發達的國家， 目前主要應用于美國。這種模式管理的側重點是反映種 子質量等狀況的種子標簽的真實性，例如美國對種子標 簽的制定、顏色、項目、內容、代號、批量等都有具體 的規定，而且要求非常嚴格。對種子生產等過程則基本 上不管，只是要求種子市場主體能夠照章納稅。
值得特別強調的是，上述3種管理模式的劃分依據只是 世界各國管理種子產業和調控種子市場的側重點。事實 上，種子產業發展到今天，世界主要國家特別是經濟發 達國家在構建種子產業管理體制時，考慮的因素必須是 多層面的。國外經濟理論界和種子產業界普遍認為，種 子市場監管和種子產業管理是極為復雜的系統工程。因 此，強調種子管理體制的功能必須能夠同時覆蓋3個管 理層次。
(1)微觀管理層次指的是從事種子研究、開發、生產、 加工、包裝、經銷等活動的種子市場主體或種子企業內 部的管理層次，其核心是企業在長期的市場競爭中形成 的自律機制。通常而言，種子企業提高其自身競爭力的 基本思路與方法是強化科技創新能力和獲得自有知識產 權、樹立企業形象和創出自己的品牌和名牌、通過資產 運作不斷擴大經營規模和提高開發市場能力、確保種子 質量和服務質量。因而在激烈的競爭中，國外的種子公 司為保護企業的信譽、競爭力和效益，根本不生產和經 銷假劣質種子，企業決不允許不成熟、未實驗和不合格 的種子進入市場。
(2)中觀管理層次指的是普遍存在于種子研究、開發、 生產、加工、包裝、經銷等行業內部的行業管理層次， 其核心是種子產業在長期運作過程中形成的種子協會管 理機制。種子協會都是由行業組織或企業法人聯合而形 成的，具有制定行業管理規范、規范行業內部各成員的 經營行為、對成員企業或公司進行資信等級評價、開展 行業服務和行使部分政府監管職能等多種功能，因而在 種子行業管理方面具有很強的權威性。目前在經濟發達 國家，從事種子研究、開發、生產、經銷等活動的種子 市場主體同時受3個層次的種子協會管理：第一層次是 國際性及地區性種子管理協會組織，如國際種子檢驗協 會(ISTA)、國際種子貿易聯盟(FIS)、北美官方種子認 證協會(AOSCA)等；第二層次是國家級種子管理協會組 織，如美國的聯邦作物改良協會、基礎種子協會等；第 三層次是省(州)級和其他類型的種子管理協會組織，如 美國各州的作物改良協會等。
(3)宏觀管理層次指的是存在于宏觀層次上的行政執法 管理、司法管理和廣泛的社會監督管理，其核心是系 統、具體、嚴格的執法管理。
西北農林科技大學經濟管理學院 霍學喜